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建立应急管理机制提高医保基金可持续性

鲁全
2020-07-13 13:55:15 来源:中工网-工人日报

  ●观点

  疫情给医保基金的可持续性带来较大挑战,迫切需要建立医疗保障制度的应急管理机制,加强其在突发事件中的应急能力。要以完善现行框架下的医疗保障制度,提高区域之间的互助性为基础;以统筹使用医疗保障基金和公共卫生资金为重点;充分调动社会和市场的力量予以补充。

  在此次疫情防控阻击战中,我国医疗保障制度发挥了重要作用,免除了患者及其家庭的疾病经济后顾之忧,充分体现了我国医疗保障制度的优势和治理效能。与此同时,此次疫情也对医疗保障基金,尤其是疫情严重地区医保基金的可持续性带来较大挑战,给学界提出了关于协调使用公共卫生资金与医疗保障基金,明确医疗保障基金的支出范围与受益人群等重要理论议题。因此,无论是从理论上看,还是从实践上看,都迫切需要建立医疗保障制度的应急管理机制,加强医疗保障制度在突发事件,尤其是突发公共卫生事件中的应急能力。

  关于医疗保障应急管理机制建设的思路

  当前学术界对于医疗保障应急管理机制建设大致有两种思路。一种思路认为,在重大公共卫生事件暴发的情况下,所有参保者的疾病风险都会随之提高,且传染病的总体发病率较高,因此公共卫生突发事件下的疾病经济负担不属于可保风险的范畴。如果完全由医疗保障资金来承担,必然会对其财务可持续性造成严重影响。有鉴于此,医保应急管理体制建设的基本思路是建立一个储备性基金,通过按年度划拨医疗保障基金、各级财政补贴等方式,逐步扩大基金规模,以备不时之需。按照这种思路,广义上的医疗保障基金就将由常态下按照现收现付财务模式运行的基本医疗保障基金和应对非常态下巨额医疗保障支出的按照完全积累模式运行的医疗保障储备基金共同构成。

  另一种思路认为,医疗保障制度的本质是某一时间点上,生病的人与不生病的人之间的互助共济,因此,在财务上应当坚持现收现付、当期平衡的原则。从基本医疗保障制度改革趋势来看,2019年,国家医保局也明确要求城乡居民医疗保险制度不再建立完全积累的个人账户,这也是在强化互助共济原则。即使发生重大公共卫生事件,也只意味着在短期内某一种类型疾病的患者数量猛增,而不会对医保基金的总体造成重大影响。并且,目前我国医保基金仍有较大结余,具备一定的抗风险能力;即使短期内医保基金支出需求猛增,也可以通过临时调高医疗保险缴费率或征收特别医疗保险费的方式来提高基金的财务可持续性,而没有必要建立专门的应急储备基金。

  上述两种医疗保障应急管理机制建设思路的差别,其本质是对医疗保障财务管理模式的选择:第一个思路是通过建立储备基金来应对风险;第二个思路则是坚持医疗保障制度现收现付的财务模式,通过增强其缴费的灵活性来应对潜在风险。

  我国医疗保障应急管理机制建设的基本原则

  医疗保障应急管理机制建设的根本目标是提高在重大公共卫生事件中医保基金的可负担性和可持续性,其基本思路就是要统筹使用各种资源,最大程度提高公共资源的配置效率。笔者认为,按照上述目标和思路,我国医疗保障应急管理机制建设需要遵循三个基本原则。

  其一,要以完善现行框架下的医疗保障制度,提高区域之间的互助性为基础。2018年国家医保局成立后,原本分散于不同部门的医疗保障资源得以整合,提高了医保制度的可持续性。而此次疫情提醒我们,突发重大公共卫生事件往往具有区域之间的不均衡性,如此次湖北地区是重灾区。因此,医疗保障制度不仅要通过制度整合实现群体之间的互助共济,还需要通过提高统筹层次来实现区域之间的互助共济。此次新冠肺炎疫情的确诊病例中超过80%在湖北,必然对湖北省及其各市的医保基金产生重大冲击,但对全国其他省区基金的影响并不大。因此,可以借鉴疫情防控中医疗卫生服务的地区间支援机制,建立医保基金的区域间互助机制。

  其二,要以统筹使用医疗保障基金和公共卫生资金为重点。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,要统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用。国家医保局的相关数据显示,在目前新冠肺炎的医疗费用支出中,约三分之二由医疗保障基金承担,其余部分则由各级财政承担。但是,这两种公共性质的资金在公共卫生突发事件中具体如何分责还并没有完善的机制设计。笔者认为,可以引入公共卫生应急管理多阶段的视角,在预防、监测的阶段,主要由公共卫生资金承担责任,例如全民核酸检测费用、疫苗注射费用、公共区域消杀以及重点人群防护设备的配置等;在应急事件的处置阶段,即患者医疗费用方面,则应当遵循医疗保险的基本原则,对于参保者,由医保基金支付,未参保者则由公共财政资金支付。

  其三,要充分调动社会和市场的力量予以补充。医疗保障应急管理机制的建设要跳出基本医疗保障制度的范畴,从社会治理体系的视角出发,充分调动社会和市场的力量。在此次新冠疫情防控中,各种类型的社会组织表现毁誉参半。一方面,其积极动员捐款捐物,在疫情防控早期发挥了重要作用;但另一方面,相关组织的透明度、公信力和行动力再次遭到质疑。笔者认为,对此不可因噎废食,仍要通过提高社会组织的社会动员能力和应急管理能力,充分调动社会力量,使之成为医疗保障应急管理中的重要补充。尤其是包括工会、妇联、共青团等在内的群众组织等,更应当身先士卒,发挥好带头作用。除此之外,商业保险的地位和功能也应当予以重视和发挥。例如,商业保险公司可以自行开发一些针对重大突发公共卫生事件的险种,对投保人予以补充保障;基本医疗保险也可以和商业健康保险进行合作,通过再保险等方式,将重大公共卫生事件下的损失风险进行再次分担,从而提高基本医疗保险的应急管理能力。

  总而言之,医疗保障的应急管理机制应当是医疗保障制度体系的组成部分,首先要尊重医疗保障制度的基本规律和内在要求,以提升医疗保障制度的治理效能为目标,最大程度地保护人民群众的生命健康。

  (作者为中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授)

编辑:葛文琦

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